Коронавирус ударил по контрактам. Как пандемия лишила госзакупки конкуренции
Все крупнейшие госконтракты, связанные с борьбой с коронавирусом, были заключены без конкуренции. Большинство из них заказчики отдали заранее определенному «единому поставщику» либо без конкурса – единственной поступившей заявке. В итоге контракты заключали по максимально возможной цене, снижение по таким конкурсам составило около 1%. Для сравнения: те немногие крупные госконтракты, где все же был конкурс, подешевели в среднем на 13%. А это экономия миллиардов рублей из бюджета.
В марте 2020 года Минфин упростил правила госзакупок на время борьбы с коронавирусом, разрешив проводить их без конкурса. Распространение вируса носит чрезвычайный характер, посчитали в министерстве. А в таких случаях закон о госзакупках разрешает заказчикам закупать товары и услуги у единственного поставщика. Предполагалось, что таким образом заказчики смогут сэкономить время – главный ресурс в борьбе с вирусом. В ФАС тогда отмечали, что заказчики должны подтвердить причинно-следственную связь между закупкой и пандемией коронавируса.
Нужно разделять закупки, которые действительно были связаны с борьбой с ковидом, и те, что провели под эти послабления, считает юрист, руководитель Центра размещения государственного заказа Александр Строганов. С точки зрения краткосрочного обеспечения ковид-центров это было своевременное и обоснованное решение, полагает он: «Это очень помогло, потому что рынок схлопнулся, границы были закрыты. Это была бы просто катастрофа, если бы государство из-за медленных процедур не смогло обеспечить людей медицинской помощью».
Однако, по оценке Строганова, примерно половина закупок, которые провели в этом режиме, с ковидом связаны не были. Например, ремонты больниц, которые массово проводили без объявления конкурсов и которые не имели ни малейшего отношения к борьбе с ковидом, рассуждает юрист.
«Внаглую подпихивали все что угодно. Я двадцать лет работаю в этой области, но такого цинизма я никогда не встречал. Просто пошли по трупам для зарабатывания на смертях», – говорит Строганов.
Включение пандемии в перечень оснований для закупок у единственного поставщика создало широкое поле для злоупотреблений, считает гендиректор «Трансперенси Интернешнл — Россия» Илья Шуманов: «В итоге это стало общей практикой. Без конкурса под предлогом коронавируса заключали контракты на строительство электростанций и дорог в муниципалитетах».
Ковид вне конкуренции
По данным портала zakupki.gov.ru, в 2019 году государство закупило товаров и услуг на 8,2 трлн руб. Тогда конкуренция на госзакупках позволила бюджету сэкономить 404 млрд рублей, или 6,12% от запланированных трат. Договоры с единственным поставщиком составляли 30,6% от всех закупок.
Как мы считали
Мы проанализировали госзаказы, в описании которых есть слова «коронавирус» и «COVID-19», максимальной стоимостью от 30 млн рублей, размещенные на сайте zakupki.gov.ru с 1 марта 2020 года по 1 марта 2021 года. А также аналогичные госконтракты на spending.gov.ru. Мы не учитывали закупки, которые были отменены или признаны несостоявшимися. Всего в выборку попали 157 закупок и контрактов на сумму более 51 млрд рублей. Проверить наши расчеты можно вот здесь.
В 2020 году доля таких контрактов выросла до 36,6%. Всего же расходы в 2020 году составили 8,9 трлн руб. А экономия – 6,38%, или 430 млрд рублей. С начала 2021 года государство заключило контрактов еще на 2,3 трлн рублей. В случае с крупнейшими «коронавирусными» закупками контракты с единственным поставщиком составили 72% – 113 контрактов из 157. Ни о какой экономии в таких закупках речи не идет. То, что мы видим, лишь вершина айсберга. На самом деле большинство медицинских закупок в прошлом году были связаны с коронавирусом, даже если он прямо не упоминался в закупке. И даже контракты, которые не имеют никакого отношения к пандемии, проводились под ее предлогом.
Но даже если заказчик объявил формальный конкурс, это вовсе не гарантировало реальную конкурентную закупку. 17% контрактов в нашей выборке (27 шт.) были заключены по единственной поданной заявке. И экономия в таких случаях составила около 1%. При реальной конкуренции с заявками от нескольких претендентов – в нашей выборке это всего 17 контрактов – экономия составила в среднем 13%. В отдельных случаях цена контрактов снижалась на 40–50% от первоначальной суммы.
В 90% случаев участники конкурсов знают, кто еще претендует на закупку, говорит Строганов: «Это обычная рыночная ситуация. Число поставщиков ограничено, и они все между собой знакомы. Все знают, кто подает какие заявки, ведут переговоры». Он отметил, что снижение на 13% – это гораздо больше среднего показателя. Такой результат можно объяснить, с одной стороны, небольшой выборкой из самых крупных поставок, а с другой – «эффектом залетных», говорит Строганов:
«Коронавирус стимулировал выход на рынок новых игроков. Пришли небольшие компании, которых раньше не было на этом рынке и которые не работали на госзакупках. Они знали, что заказчику не отвертеться, и ставили свои цены».
Но даже такое снижение цен не предел. По словам юриста, цены на госзакупках могут быть завышены на десятки процентов.
Счетная палата проверит закупки
В Счетной палате России рассказали «Вот Так», что пока не могут дать объективную оценку конкурентности закупок, связанных с коронавирусом. Для этого надзорное ведомство намерено провести аудит. Так, до конца ноября этого года палата запланировала провести «Анализ реализации антикризисных мер в сфере закупок, принятых в 2020 году в целях преодоления сложной экономической ситуации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции COVID-19». В рамках аудита ведомство рассмотрит вопросы обоснованности и результативности закупок у единственного поставщика.
«В июле 2021 году мы планируем подвести итоги двух контрольных мероприятий по вопросам использования средств, выделенных на закупку аппаратов ИВЛ, теплотелевизионных регистраторов, бесконтактных термометров и установок обеззараживания воздуха», – рассказал представитель СП.
Кроме того, вопросы, касающиеся ковидных закупок, рассмотрят в ходе мониторинга развития системы государственных и корпоративных закупок за 2020 год. Итоги этой работы будут подведены в июне текущего года, рассказали в СП.
Кто получал госконтракты
Одним из ключевых бенефициаров в период коронавируса стала госкорпорация «Ростех», говорит Илья Шуманов: «Через структуры госкорпорации проходили поставки медицинских препаратов и аппаратов вентиляции легких. Внутри “Ростеха” даже возникла прицельная модель дистрибьюции бюджетных денег через внутреннее посредничество системы, когда одна из структур заключает контракты и передает их дальше внутри группы».
Отследить такие закупки бывает практически невозможно, в том числе потому, что «Ростех» зачастую не раскрывает своих поставщиков. Такая ситуация сложилась, например, с системой медицинского мониторинга, которую заказали для борьбы с пандемией.
Что заказал Минздрав у «Ростеха», а тот – еще у кого-то
Выполнение работ по развитию подсистемы ведения специализированных регистров пациентов по отдельным нозологиям и категориям граждан, мониторинга организации оказания высокотехнологичной медицинской помощи и санаторно-курортного лечения и подсистемы автоматизированного сбора информации о показателях системы здравоохранения из различных источников и предоставления отчетности единой государственной информационной системы в сфере здравоохранения для формирования и обеспечения ведения информационного ресурса учета информации в целях предотвращения распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19).
В октябре 2020 года Минздрав заключил контракт с «Ростехом» на разработку такой системы стоимостью 44,4 млн рублей. В декабре 2020 года принадлежащая госкорпорации Национальная иммунобиологическая компания («Нацимбио») заключила контракт с аналогичным описанием стоимостью 41,9 млн рублей с неназванным поставщиком. Через некоторое время ситуация повторилась. В конце декабря Минздрав заключил еще один такой контракт с «Ростехом», уже на 65 млн рублей. А «Ростех» – напрямую и через свою дочку – заключил два аналогичных контракта на общую сумму 125,7 млн рублей с неназванными поставщиками.
«Нацимбио» достался и самый дорогостоящий контракт в нашей подборке. 17 марта 2021 года компания заключила контракт стоимостью 27,7 млрд рублей на поставку 29 млн доз вакцины от COVID-19. За день до этого корпорация купила еще 1 млн доз за 953 млн рублей. Какую именно вакцину закупила компания, в материалах не раскрывается. Засекречена и информация о поставщике.
«Закупки у единственного поставщика создают систему злоупотреблений. В результате контракты получали организации или финансово-промышленные группы с максимальным уровнем доступа к центру принятия решений. Это лоббисты, сидящие в крупных госкорпорациях», – говорит Шуманов.
Что покупали под коронавирус
Коронавирус заставил все государства срочно расширять медицинскую инфраструктуру, а иногда и строить ее заново. Россия здесь не исключение. Чтобы пережить пандемию, стране понадобились тонны медицинских масок и перчаток и цистерны антисептиков. А также медицинское оборудование, лекарства, ПЦР-тесты и реагенты для них.
Но чиновники тратили бюджетные деньги не только на диагностику и борьбу с ковидом. В нашу выборку попали контракты на строительство, перевозку сотрудников и гостиницы. А также исследования по влиянию пандемии на бизнес и контракты на городское благоустройство – тоже под предлогом коронавируса. Так, для борьбы с коронавирусом в апреле 2020 года администрация Уфы заказала дезинфекцию улиц. Контракт на 49,6 млн рублей был заключен без конкурса у «Гард-Сервис». Спешку в выборе исполнителя чиновники объяснили чрезвычайной ситуацией.
Дезинфекторы обрабатывали улицы и тротуары аэрозольными установками на машинах. Они использовали дезинфицирующих средства «Этоксамин» и «Дезэфект-эконом». «Оба препарата безопасны для населения и окружающей среды», – говорил главный врач Центра дезинфекции Павел Мочалкин (цитата по РБК).
Однако Роспотребнадзор назвал дезинсекцию улиц не просто бесполезной, а даже вредной для здоровья. Особенно если использовать аэрозольную обработку – как в столице Башкортостана. «Аэрозольная обработка недопустима: если кто-то распыляет по улице, более бесполезное и даже вредное мероприятие трудно представить», – сказал директор Научно-исследовательского института дезинфектологии Роспотребнадзора Николай Шестопалов.
Любопытно, что среди компаний, получивших крупнейшие госконтракты, оказались и предприятия, которые до пандемии не показывали выдающихся финансовых результатов. Выручка некоторых из них выросла в десятки, сотни и даже тысячи раз. Например, в 2020 году выручка АО «ГанзаМедика» выросла с 7 до 372 млн рублей. В основном за счет поставок медицинских изделий московским больницам. Согласно данным системы «СПАРК-Интерфакс», телефон компании совпадает с номером тендерного специалиста АО «Лабквест». Вплоть до 29 января 2020 года «Лабквестом» руководил Андрей Комаров. Сейчас он возглавляет московское ГБУ «Диагностический центр (Центр лабораторных исследований)». Возможно, по этому номеру телефона и могли бы пояснить, почему большинство коронавирусных закупок оказались неконкурентными, но телефон не отвечал.
Картели на лекарствах
Около 20% российских фармацевтических компаний замешаны в картельных сговорах. Об этом на днях заявил первый заместитель генпрокурора России Александр Буксман. По его словам, прокуратура нашла признаки недобросовестной конкуренции среди поставщиков в Удмуртии, Пермском крае, Новосибирской и Самарской областях. А также в других российских регионах.
«Прежде всего это в сфере поставки лекарственных средств, которые ведут к дополнительным расходам бюджетов», — сказал он.
О том, что картельные сговоры приводят к росту цен на лекарства, заявил в марте президент России Владимир Путин. Прокуратуре необходимо обращать внимание на картельные сговоры в этой сфере, сказал президент на расширенном заседании коллегии Генпрокуратуры.
ФАС России проводит проверки на предмет выявления антиконкурентных соглашений по заявлениям президента в СМИ и материалам Генпрокуратуры, рассказал «Вот Так» представитель ведомства. По его данным, в I квартале 2021 года ФАС возбудила 12 дел по фактам антиконкурентных соглашений на фармацевтических рынках, охвативших 163 конкурентные процедуры. Из них 10 – дела о картелях на торгах. Выручка нарушителей, по данным ФАС, составила около 627 млн рублей.
В 2020 году возбуждено 74 дела в фармацевтическом секторе (из них 58 дел – о картелях на торгах), охвативших около 2651 торговой процедуры. Выручка в результате сговоров составила около 7 млрд рублей. Всего же с 2015 по 2020 год на фармрынках возбуждено 441 дело, из которых 375 дел о картелях, которые охватили порядка 14 000 торговых процедур. Совокупная сумма начальной максимальной цены контрактов (НМЦК) составила более 144 млрд рублей.
Сговоры среди поставщиков – это специфика закупочной системы, считает Строганов:
«Если есть 10 поставщиков на рынке, они знают, кто с каким заказчиком работает, и не лезут в чужие закупки. Если нужна видимость конкуренции, они договариваются: “Давай, ты пойдешь вторым эшелоном, выигрывать не будешь, а я тебе в другом месте помогу”. Да, это сговор. Но это обычная ситуация на рынке. С этим бороться невозможно. Решать эти проблемы нужно по-другому – нужно стимулировать рынок, выход на рынок новых компаний».
Дело Шпигеля как пример для отрасли
В марте Басманный суд Москвы арестовал Бориса Шпигеля. Его обвинили в даче взяток в особо крупном размере губернатору Пензенской области Ивану Белозерцеву. По версии следствия, Белозерцев получил наручные часы Breguet стоимостью 5,75 миллиона рублей, автомобиль Mercedes-Benz V250D и 20 миллионов рублей наличными. За это принадлежащая Шпигелю группа фармацевтических компаний «Биотэк» рассчитывала получить госконтракты на поставку лекарств в больницы региона, считают следователи. Суд заключил Шпигеля под стражу до 20 мая.
По данным системы «СПАРК-Интерфакс», в 2020 году «Биотэк» увеличил выручку почти в два раза: с 17 до 32 млрд рублей. Компания вошла в топ-3 ведущих поставщиков в государственном сегменте фармрынка и стала крупнейшим поставщиком лекарств и медицинских изделий, направленных на борьбу с коронавирусом. В том числе препаратов «Авифавир» и «Арепливир».
История Шпигеля и «Биотэка» хорошо показывает, как в этой системе принимаются решения, рассуждает Илья Шуманов:
«Это лоббистские усилия на уровне региональных и федеральных заказчиков, чтобы обеспечить бесперебойную поставку свей продукции. Если это не коррупция, то что? Вопрос, что является первопричиной. Это серьезный, практически не ограниченный ресурс госкорпораций и госкомпаний, влиятельных людей, которые могут оказывать давления на министерства в принятии решений о закупках».
И дело Шпигеля показывает, чем эта система может обернуться для ее игроков, если на их долю начинают претендовать более влиятельные структуры, говорит эксперт.
Елена Вавина для «Вот Так»
